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赴山东省青岛、烟台等市学习考察报告

【来源:市编办事业处 | 发布日期:2017-10-19 】 【选择字号:

 

市编办赴外考察学习组

(2017年7月18日)

 

为学习借鉴山东省青岛、烟台等地推进事业单位分类改革和开展事业单位绩效评估等工作的经验做法,进一步解放思想、开阔眼界,更加准确地把握政策、创新举措,更加有效地消除困惑、破解难题,扎实推进事业单位分类改革和机构编制工作,经市委、市政府分管领导同意,在省编办综合处的协调支持下,7月10日至7月14日,市编办副主任、市事业单位登记管理局局长刘德文同志带领市、县区编办负责同志和工作人员一行10人,赴山东省青岛、烟台、威海三市及部分区、市,重点学习考察事业单位分类改革、生产经营类事业单位转企改制、事业单位绩效评估及事业单位法人治理结构建设等方面的经验做法,并就烟台市莱州市“僵尸”事业单位清理、威海市环翠区事业单位登记监管等工作经验学习交流,对张掖的经济社会发展情况特别是机构编制工作做法进行介绍交流。学习考察期间,青岛等三市为我们安排了5次座谈交流及2个单位的现场参观学习(中央编办烟台干部培训中心和青岛财会人员培训中心),会后我们有针对性地收集了27份政策文件和经验材料。通过五天的所见所闻,收益颇丰。我们深切感受到东部沿海经济发达地区机构编制系统干部敢为人先的改革魄力、创新管用的工作举措和扎实有效的业绩成果,拓宽了眼界思路,消除了误区困惑,丰富了对策措施,对我市进一步深化事业单位分类改革和探索开展事业单位绩效考核等工作必将起到示范促进作用。

一、主要经验及成效

青岛、烟台、威海三市同属东部沿海经济发达地区,在推进事业单位分类改革、绩效考核和法人治理结构建设等方面基础好、起步早、措施实、效果好,有些经验做法值得借鉴和复制推广。

(一)“撤并改(转)”+“九定”,事业单位分类工作更加科学合理

威海、烟台两市的事业单位分类改革工作起步较早。威海市从1998年开始,采取“撤、并、改”等办法,先后撤销、整合、改企事业单位1300多个,压缩事业编制12000多名,分别占到总量的三分之一、五分之一左右。烟台市于2012年通过“撤并转”等途径,对市县5100多个事业单位清理规范,全市事业单位总数减少322个,核减事业编制4127名(市直事业单位减少80个,事业编制核减1878名)。对清理规范后保留下来的事业单位开展“九定”工作,即对事业单位的机构名称、隶属关系、职责任务、机构规格、内设机构、人员编制、编制结构、领导职数及经费形式等内容重新进行明确规范,为科学合理划分事业单位类别奠定坚实的基础,于2014年基本完成事业单位分类工作。特别是威海、烟台乃至整个山东省,在分类目录中创造性地增加了公益三类事业单位(具有一定的公益属性在国家政策支持下可以通过市场配置资源),使得一些具有公益属性但经费自收自支或差额拨款事业的分类难题得以有效解决。

(二)政策支持+扎口管理,经营类事业单位转企改制成果丰硕

烟台、威海两市的生产经营类事业单位转企改制于上世纪九十年代就开始实质性的探索。烟台市于1993年对全市80多家企业化经营事业单位的内部机构设置、人员编制、结构比例和用人计划放开,由单位根据工作需要自主确定,鼓励事业单位积极开展经营服务活动,逐步建立自我约束、自我发展的机制。经过5年的运行,1998年从中选择部分具备条件的单位,成功开展转企改制试点。2000年先后对全市勘察设计、科研院所、中介和咨询服务、文化经营、工程建设、宾馆招待所等主要从事生产经营活动的6大类400多家事业单位进行转企改制,涉及在职职工1.6万多名。威海市通过“撤并改”改企转制事业单位260多个,压缩事业编制7500多名,一大批宾馆、研究院、设计院、培训中心、开发公司等单位相继撤销改企,涉及人员得到妥善安置。在推进转企改制过程中,两市在事关职工切身利益的社保待遇问题上,最初的核心政策是“老人老办法、新人新办法”,改企单位和社会反响平稳。但2001年山东省调整事改企离退休人员待遇政策,终止了“老人老办法”,改为按企业办法增加改企时已离退休人员的离退休费,导致事改企单位连续多年集体上访。直到2007年,山东省重新确定了事改企政策:改企前已经离退休人员,原国家规定的离退休费待遇标准不变,今后国家和省统一调整离退休生活待遇时,仍按事业单位的办法执行;转企时在编,转企后退休的人员,个人可选择按事业标准或企业标准办理退休手续。目前两市剩余的转企改制工作任务已很小,且多为改革难度较大的“硬骨头”,要么不再明确为生产经营类事业单位,要么采取机构整合合并、人员编制扎口管理的办法,人员只出不进、减员一名,销编一名,稳妥推进经营类事业单位改革。可以说山东省在事业单位转企改制核心政策上的变化,为我市稳妥推进相关改革工作提供了经验借鉴。

(三)“精细化”考核+结果运用“四结合”,事业单位绩效考核作用凸显

山东省于2013年将全省各级事业单位登记管理局更名为事业单位监督管理局,实现了事业单位登记管理为主向监督管理为主的工作重心大转变,并在全国率先开展事业单位绩效考核,形成了系统的政策体系和工作机制,以“精细化”考核促进事业单位提质增效。青岛、烟台等三市从组建市事业单位考核委员会(事考委)和制定出台《事业单位绩效考核办法》、工作规则入手,在先行试点的基础上,于2014年全面开展事业单位绩效考核工作。根据事业单位职能、属性以及所属部门、行业特点,将被考核单位划分为5个考核组,分别进行打分排序。考核指标体系由共性指标、个性指标和加减分三部分构成。共性指标注重统一性,从登记管理和社会评价两方面入手,设置基础的、共同的指标,着重考核事业单位的法人登记规范程度和社会满意程度;个性指标突出差异化,由主管部门针对每个事业单位的职能、特点、分别制定详细、具体的差异化指标。同时,突出群众满意度在考核指标中的比重,通过服务对象评、上级评、同级评、职工评、市民群众评,建立起了对被考核单位的全方位、立体化评价体系。考核以年度考核为主,按照自查自评、考核预告、实地考核、专业评审、社会评价、确定等次、公示备案的程序进行。考核结果分A、B、C三个等次,其中:A级一般不超过参加考核事业单位总数的15%且综合得分不低于80分(百分制),综合得分不满60分的确定为C级,其余确定为B级。考核结果运用上实现“四结合”:即与单位评先创优相结合、与职工工资奖金发放相结合、与干部提拔任用相结合、与加大财政支持力度相结合。并逐步纳入市委市政府决策、执行、考核、奖惩四个体系。目前,三市市区两级纳入绩效考核范围的事业单位涵盖科技、教育、卫生及发改、民政、人力资源、城建、农林水牧等各个领域,实现了公益类事业单位全覆盖.通过事业单位绩效考核,倒逼主管部门与事业单位政事分开,营造了全社会参与事业单位绩效考核、关注事业单位发展的良好氛围。威海市2016年度组织对市直243家事业单位由事考办直接考核,对评选出的35家A级事业单位通报表彰,颁发奖牌和专项经费补助;对C级单位由举办单位督导限期整改,三年来共兑现专项经费补助193万元,达到了激励先进、鞭策后进的积极效果。

(四)试点探索+重点推开,事业单位法人治理结构建设扎实推进

烟台等三市坚持以“积极稳妥、试点先行、充分放权、社会参与”为工作主线,本着不等待、不观望、务实创新的态度,参照吸收上海、广东、江苏等地经验做法,借势改革,放管结合,从2013年开始事业单位法人治理结构建设试点工作。鉴于事业单位形式多样和法人治理结构的运行特点,从卫生、教育、公共文化、科研院所等投资主体多元、利益相关者较多、规模较大的单位先行试点,并与行业改革紧密结合,借改革之势,顺改革之力,充分调动主管部门和事业单位的主动性积极性。各市编办作为牵头部门,注重找准定位,不包办、不代办、不越权,重点负责政策制定及沟通协调工作。建立了由组织、人社、财政及试点单位主管部门组成的联席会议机制,及时研究解决试点工作中的难点和问题。在建设内容上,以按照相关规定建立完善决策工作机制(理事会)、执行工作机制(管理层)、监督工作机制(监事会)和单位章程为主要架构,充分赋予单位机构编制管理自主权、人事管理自主权、收入分配自主权、财务管理自主权,以此释放单位最大活力,同时建立了决策失误追究、信息公开、审计、绩效考核和信用评价等多元化监管体系,确保试点工作始终沿着法治化的轨道前行,防止走样、变味。2017年,山东省在全省公立医院和科研院所全面推开法人治理结构建设工作。在开展试点及推进过程中,三市得到两条经验或结论:一是并非所有的事业单位都适合实行法人治理结构建设工作,只有事业单位规模相对较大、且与主管部门相对独立的公益属性较强的单位适宜开展法人治理机构建设工作;二是在开展工作过程中要杜绝极易出现的理事会空转、形同虚设的情形。

(五)备案制管理+去行政化,事业单位机构编制管理创新取得突破

2016年,烟台等三市在公立医院和市属高校实行人员控制总量备案制管理,具体做法为:公立医院、高校根据需要研究提出本单位人员控制总量,由其主管部门审核同意后报同级机构编制部门备案,编制部门根据公立医院、高校机构编制标准,研究确定有关意见;原编制内人员继续实行实名制管理,只出不进,空余编制全部收回;自实行人员控制总量备案起,不再安排用编进人计划,新进人员一律实行备案制。这项举措赋予公立医院、高校更多的用人自主权,有效解决了因编制短缺造成的人才引进机制不活的短板。同时,三市目前正在开展中小学职级制改革、中小学去行政化试点工作,将市县两级公办全日制普通中小学全部纳入改革范围,对校长实行职级制管理体制,设四级十档,人社、财政部门根据职级制落实工资待遇。列入校长职级制实施范围的中小学校一律取消机构规格,人员取消行政级别,按隶属关系归口教育行政部门管理。现有人员保留行政级别,纳入档案管理,新任职务人员不再套用行政级别。因目前在试点阶段,暂未取消学校行政级别。青岛市自2012年开始,机构编制工作对教育部门大量放权,机构编制部门核定整个行政区域学校的编制、内设机构及中层干部职数总量,具体的分配工作由教育部门根据在校学生等情况承担。这些改革举措,对于消除学校差别、优化学校管理和提升学校机构编制使用效益都将起到重要作用,具有借鉴意义。

    二、几点启示和收获

   1.开展事业单位改革和绩效考核等工作必须在党委、政府坚强领导下,多部门共同发力协调推进。在考察交流过程中,我们深深感到山东省及烟台、威海、青岛三市党委、政府都十分重视事业单位分类改革、生产经营类事业单位转企改制、事业单位绩效考核以及事业单位法人治理结构建设等工作。在省级层面,山东省常务副省长亲自主抓、过问、协调生产经营类事业单位转企改制和事业单位绩效考核工作中方方面面的关系。在市级层面,均组建了由分管领导任组长、相关职能部门负责同志为成员的领导机构,明确各部门职责,并建立联席会议机制及时协调解决出现的矛盾问题,有效促进了相关任务落实,避免了机构编制部门“跳独舞”的尴尬局面。

2.推进经营类事业单位转企改制必须解决好涉及职工切身利益的社保待遇问题,需要政策调整支持。烟台、威海等市先期开展经营类事业单位转企改制工作成效明显,很大程度上是因为列入改制的事业单位大都经济效益好、竞争能力强、职工有改革意愿,但采取“老人老办法、新人新办法”的社保接续政策也是关键所在,解决了改制单位职工的后顾之忧。我市推进经营类事业单位转企改制,也必须把解决改制单位职工的社保接续问题作为重点难点,认真研究,调整政策,减少阻力,保障涉改单位职工的利益不受损失。

3.绩效考核能够实现对事业单位的有效监管,依托科学评价和结果运用倒逼事业单位提升发展水平。长期以来,对事业单位监管难一直是困扰机构编制部门的一个问题,特别是对一些事业单位的违规行为,依法处理难度较大。开展事业单位绩效考核作为加强事业单位监管的重要抓手,通过建立科学的考核机制和评价体系、加强结果运用等举措,能够促进各事业单位改进服务、强化管理,提高公益服务的能力和水平。

4.盘活用好机构编制资源需要内部挖潜力,通过“撤并转”增加编制存量。烟台、威海等市本着精简、优化、效能的原则,通过“撤并转(改)”等方式清理规范事业单位,精简机构,核减编制,腾出的编制用于满足重点工作需要,增强了编制资源的调控能力。我市目前也存在一方面编制资源短缺、另一方面部分职能弱化事业单位编制难以收回调剂等问题,致使在满足重点工作用编方面捉襟见肘,能力有限。下一步,需要在“撤并转”方面认真研究,加大力度,积极推进。

三、推进我市事业单位分类改革等工作的意见建议

1.靠实各方职责,积极稳妥推进事业单位分类改革。借鉴烟台等三市的经验做法,组织对市、县区事业单位分类工作“回头看”,查漏补缺,完善措施。进一步加强市、县区事业单位分类工作的交流和信息沟通,力求全市范围内同类事业单位分类标准统一、便于操作实施,全面完成事业单位的分类批复工作。尽快提请市委、市政府审定印发《关于全市从事生产经营活动事业单位改革的实施意见》,进一步明确参改单位主管部门、财政、人社、编制、组织等各部门在推进生产经营类事业单位改革中的职责,筛选确定涉改单位,按照能改立改、影响稳定不能改的实行扎口管理的工作方针,稳妥有序推进改革。对改制条件不成熟、难度大的涉改单位,本着成熟一个改革一个的原则稳妥推进。

2.认真扎实准备,探索开展事业单位绩效考核工作。组织对三市推进事业单位绩效考核相关文件资料进一步学习领会,吃透精神,把握要领,结合我市实际提出关于开展事业单位绩效考核工作的具体意见办法和相关配套制度、工作规则,提请市委、市政府相关会议审定后组织实施。总体上考虑今年在市、县区选取部分单位先行试点,待取得成功经验后全面推开,以此来全面提升对事业单位法人的考核评价能力和水平,促进公益事业健康快速发展。

3.完善政策措施,深入开展事业单位法人治理结构建设试点工作。组织对市、县区开展事业单位法人治理结构建设试点工作“回头看”,借鉴三市经验,制定出台关于进一步深入推进事业单位法人治理结构建设试点工作的实施意见,协调相关部门完善赋予试点单位机构编制管理、人事管理、财务管理和收入分配等自主权的配套政策。进一步扩大试点单位范围,与医疗卫生、文化、科技等行业领域对管理制度改革的内在需求相对接,依托行业主管部门在市、县区公立医院和科研院所开展试点工作,稳步推进政事分开、管办分离,激发发展活力,提升事业单位公益服务水平。

4.依托“三定”工作,积极推进事业单位“撤并转”。借鉴烟台等市开展事业单位“九定”的经验做法,进一步完善当前正在开展的公益类事业单位“三定”内容,结合“三定”工作,按照统一标准、区别对待的原则,组织对市、县区事业单位进一步开展清理规范。对条件成熟的事业单位,通过撤并转等方式集中清理规范。对条件暂不成熟的事业单位,根据实际情况,采取不同方式稳妥推进,特别是对职能严重弱化的事业单位予以撤销,一时难以撤销的,人员只出不进,空余编制收回,待条件成熟后再行撤并调整。

5.创新思路对策,在盘活用好事业单位编制上做文章。烟台市为解决空余编制少、调剂能力弱的问题,于2014年按照15%的比例统一收回各行政事业单位编制,使各行政事业单位保持适度超编运行、人员逐年消化,腾出的编制用于满足全市重点工作需要。这种做法在我市是否可行,还需要进一步研究商榷。当前面对编制存量不足的难题,我们需要进一步创新思路,研究探索在盘活用好事业单位编制上做文章。同时,积极在公立医院探索开展人员控制总量备案制管理,由各公立医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等研究提出本单位人员控制总量,由卫生计生部门向同级机构编制部门备案。原编制内人员继续实行实名制管理,只出不进,新进人员一律实行备案制,逐步收回空余编制。

6.先行试点探索,积极试行中小学校去行政化工作。目前,全市中小学校行政级别不统一、差别大的问题普遍存在。同为高级中学,市级学校为县处级,县区学校为科级。中小学、幼儿园的行政级别也不一致,有的为正科级,有的为副科级,有的为股级,资源配置不尽合理。为了逐步解决这类问题,科学配置教育资源,更加有利于教育事业发展,借鉴青岛等地做法,建议探索试行中小学校去行政化试点工作,制定统一的职级标准,选择部分县区的初中及小学、幼儿园,试行校长、园长职级制管理,列入校(园)长职级制实施范围的中小学校一律取消机构规格,人员取消行政级别,按照隶属关系归口各级教育行政主管部门管理。试点工作结束后形成完善的措施办法,逐步在全市中小学校推开。